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县级干线公路养护体制改革之管见
2014-01-21  中国公路网  周群民  
  

【声明】:转载《中国公路》《中国交通信息化》《中国高速公路》《中国交通建设监理》稿件须经书面授权。索取授权书 QQ: 6673744。

  根据河南省人民政府豫政〔2004〕53号《河南省人民政府关于干线公路养护体制改革的实施意见 》文件精神,从2004年下半年开始,河南全省干线公路养护部门进行了人、财、物等一系列改革,从行业部门性质、从业人员身份,生产经营管理模式等方面发生了一系列的变化,时至今日已近九年。笔者工作于基层养护部门多年,亲历了改革过程中的点点滴滴,管中窥豹,现把县级干线公路养护体制改革的现状、成因背景分析及管见拿出来与大家分享,以期抛砖引玉。

  一、部门性质

  按照豫政〔2004〕53号中“现有各级公路管理部门所属的企事业单位与主管单位全部脱钩,依法组建企业法人实体,独立经营,实现事企分开、管养分离”的既定改革目标,公路管理部门和公路养护队伍实行事企分离。2005年前后,县级公路养护部门在公路局原有的下属各个道班,机械化养护中心的基础上,经过国资部门的评估,在工商局注册成立了养护公司,此后又陆续完善了企业资质申报认证,从一个事业部门转变成为了一个公司企业。

  既然从事业单位改成了企业,由原来的道班改成了公司,就应该建立与之对应的现代企业制度。而现实的县级干线公路养护体制改革从源头上就参差不一:有的是全部由公路局实物出资注册;有的是公路局与部分原来的集资设备职工共同出资;更有甚者,拿社会上的资金注册后又撤资,仅剩一个公司名称的空壳纯粹作为名字以作为改革的所谓标志……由此而导致的直接结果就是产权不明晰、权责不明确、政企职责分不清、计划管理与市场化运作不协调的“四不像”。所谓公司就是在公路局的大门上又多挂了个牌子;所谓公司就是仅仅把原来公路局养护股(科)长的职责变成公司经理(甚或股长兼职)副经理们的职责;所谓公司就是把原来各个道工的工资单独拉出来发放……不一而足,然然而已,其他涛声依旧。

  其实真正的现代企业制度主要内容包括:企业法人制度、企业自负盈亏制度、出资者有限责任制度、科学的领导体制与组织管理制度。要实现真正意义上的企业改制,就必须从产权根本上入手,明确出资人,谁出资谁收益,谁出资谁说了算。经过8年多的经营,原来的“公司”从起步到现在的经营状况也良莠不齐,效益好的原来由公路局全资注册的可以考虑国有资产的逐步退出并公开竞标股权;零资产的可以社会公开整体整建制拍卖和转让;负债(包括欠职工的工资和养老金等)率高的可以考虑实行债转股。唯有“正本”,“体制”改革首先解决“体”的问题,到底谁是主体?公路局作为行业主管部门仅仅给予行业管理和指导,其他全部撒手,把养护公司真正推向前台,才能从源头上解决到底谁是市场主体的问题。

  二、人员身份

  在豫政〔2004〕53号 文第三部分“改革的配套政策”中总共有四项,其中前三项都是关于人员安置与工资福利退休待遇的问题。尽管成立公司后的养护生产人员身份待遇从事业变成了企业职工,但以人为本的思想始终贯穿于改革过程中,具体体现在富余人员安置、离退休和养老保险政策、医疗保险和失业保险政策上。公路部门拿出了相当一部分的资金对提前退休人员养老保险、在职人员的医疗失业和工伤保险进行了保障和完善,其目的也是压缩管理部门,减负生产部门,以使公路局管理机关精兵简政,养护公司市场竞争中轻装上阵。

  改革毕竟代表着进步,当工作在一线的道工突然发现原来机关富余人员分流到公司的管理岗位居多,自己人还是原来的人,工作还是原来的工作,身份却在悄然中发生了变化,退休待遇事业企业待遇两重天。现实中道班生产一线职工拿到手里的工资与公路局机关同样资历的差距在一天天加大。改制前有事业编制的与改制后进入企业的职工待遇渐趋一致使得不患贫而患不均心理的加剧。改革文件中“各级公路管理部门机关改革分流人员到企业工作的享受国家、省相应优惠政策。”所谓的“优惠”仅仅止步于书面上,如笔者所在市辖某县养护公司的一个道工,于改制前参加工作改制后退休,到办理退休手续的时候开始发现文件中“1.从2004年10月1日起,改制后企业所属人员纳入当地企业基本养老保险。2004年10月1日前的连续工龄(工作年限)视同缴费年限,不再补缴基本养老保险费。”县社保部门根本不认可,人社部门劳动仲裁,县法院初判,上诉至市中级人民法院,最后依然还是不给社保局交钱不办理。于是道工们开始纠结自己的身份,开始不平自己的待遇,开始要求涨工资,开始要求所谓的“身份置换金”,甚至开始上访。

  作为管理者,应该给予职工明确的信息,既然是改革,既然从原来的事业变成了企业,单位性质变了,人员身份自然也就变了。但作为管理者,还应该在此基础上,通过与职工的有效沟通,搁置争议,开源节流,多争取项目,多争取工程,多创造效益,共同推动公司发展。大河没水小河干,大河有水小河满,只有公司发展了,每个职工都得到切实的利益了,比如同样是企业的烟草公司,比如同样是企业的电力公司,让职工看到希望,让每个人都有动力,从而不再纠结于自身身份问题纠缠不清、止步不前。

  三、生产经营管理模式

  改制前,原有公路管理体制实行的是“条块管理”模式。所谓“条管”即由市级公路管理机构直接负责国道、省道干线公路的建设、养护和其他管理。所谓“块管”即市公路管理局只是在业务上对各县公路管理机构实施归口管理和指导,县公路管理机构的人、财、物均在地方政府,受地方政府管理。

  以道班为基本单位,分析一下个中的变与不变。不变的是改制前是以道班为基本养护作业单位,改制后还是如此;10年前保洁用的扫把依然还是扫把;清边沟用的铁锨仍旧还是铁锨;干活的道工还是这帮道工……悄然变化的是:路面养护与路基养护分开了;人工保洁打草的日常养护与机械程度较高的坑槽挖补分开了;小修保养甚至于大中修与原来的新建改建分开了;生产职能的公司企业与公路局管理机关分开了……变与不变中,近9个春秋过去了,原来的条块管理模式依然影响。以人员经费为例,市公路管理机构对各个县养护公司成立之初按照各自管辖的里程核定人员经费,几年中管理的里程没有变化,经费上涨自然就很有限。而处于“块”管理模式的人员却受地方干预严重,县级公路管理机关领导人员更迭频繁,每年的大中专毕业生、复转军人、公路职工内部子弟等人员安排不了局机关,绝大多数通过各种关系安排到了养护公司,以致部分养护公司人员翻番,甚至从不足百人发展到300多人,公司经理副经理从3个发展到10多个,借调人员内退人员病休人员停薪留职人员其他人员公司班子协理人员等等不在生产一线干活的一大堆,养路经费变成了“养人经费”,当初的轻装上阵变成了沉重的人员包袱,经营举步维艰。

  条块分割的管理模式,改制后如果能够逐步弱化或者取消,要么全“条”,要么全“块”,即最好只有一个直接的管理部门,而不是公司、公路局、交通局谁都管谁都又不管的情况。其次就是建立长效机制,管理单位也好,生产单位也罢,作为管理者应该着眼于长远,不能急功近利,饮鸩止渴,既然成立了养护公司,就应该实行公司化经营,切实建立公司法人负责制,使公司利润增大化,人员效率化,经营手段多样化。还有就是切实引入竞争机制,公司成立后都有自己的资质,地市级公路管理部门在进行本地项目招投标的时候,有外地养护公司自然介入或者是业主邀标,通过这些外来单位的竞标刺激,促使本地养护公司自身挖潜,自我加压,自我提高,“狼来了”是加速羊群自身进化的最有效途径。( 来源: 中国公路网 作者:周群民 )

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