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浅谈干线公路建设行业管理
2007-06-15  中国公路网  纪云城 陈光明 何林兴  
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【声明】:转载《中国公路》《中国交通信息化》《中国高速公路》《中国交通建设监理》稿件须经书面授权。索取授权书 QQ: 6673744。

  摘要:本文结合无锡市近几年来的干线公路管理实践,从行业管理定位、工程建设各个阶段的体现、采取的措施等方面进行阐述,以期探讨在新行势下如何转变职能,促进干线公路建设又快又好的发展,当好社会经济发展的先行军。

  关键词:公路 建设 行业管理

  无锡地处国家沿海“T”字形一级轴线的结合部,是沿江交通发展战略中的省级公路主枢纽,并将在2020年前达到国家主枢纽水平。无锡公路总里程1421公里,其中国省干线公路453公里。根据无锡市委、市政府决策,“十一五”期间将境内国省干线公路按六车道一级公路标准予以改造,建设任务相当繁重,这既为无锡公路跨越式发展增添了新的动力,也对行业管理水平提出了更高的要求。

  一、 参与单位对行业管理的性质认识和在行业管理工作中的定位

  由于省级补助资金大幅度提高和省市公路部门对行业管理工作的高度重视,以及所开展的一系列行业管理活动,各参与单位对行管工作的认识渐趋统一,对自身在行管工作中的定位也渐明确,有利于工作的进一步开展。

  性质1、各区(市)的干线公路建设是省干线路网优化调整的有机组成,必须服从上一层次的规划和要求,必须由政府授权的公路部门统一管理协调。

  性质2、干线公路由以往省市政府全资建设、省市公路部门作为建设单位的模式改变为目前省市政府定额补助,各区(市)政府作为建设单位的模式,建设主体发生变化,相应的责权义也发生根本性变化。现有模式中,各区(市)政府作为建设单位必然处于主体核心地位,但作为建设资金来源中不可或缺的一部分即定额补助部分是由公路部门根据相关规定拨付,因此,公路部门作为该部分资金的责任主体必然对干线公路建设有责任、有义务进行行业管理。

  性质3、干线公路项目最终由公路部门负责养护、管理,为提高工程项目全寿命周期,降低全社会成本,在建设过程中从工程质量进行监管是有利的。

  性质4、有别于其他行业管理的是:干线公路行管的主要对象是各区(市)政府授权的政府部门为建设单位,作为被行管对象,他所具有的特点是:(1)代表政府行使职能;(2)对干线公路建设管理并不陌生或相当有经验。

  鉴于以上性质,各参与单位对自身的定位基本如下:

  行业管理单位(具体为公路处):行使具体的行业管理行为。重点:保证各项目的前期工作符合省干线路网规划,满足相应技术标准,顺利通过有关部门对方案设计和施工图纸的审查;对各项目从立项直至交竣工验收的各个环节进行监管,以达到各项程序符合要求,重点是质量方面的行业监管;按规定申请及拨付资金;组织技术指导及业务培训,提升参建人员的建设理念,提高技术水平。

  各区(市)建设单位:各项目的建设主体,全面履行工程前期、质量、进度、费用的管理职能。在行管中主要有如下责任:(1)项目标准符合要求;(2)各项建设程序符合规定;

  (3)工程质量符合要求。

  其他参与单位:相对于建设单位是合同的另一方,全面履行合同义务。在行管中主要是服从公路部门的行业管理工作。

  二、 行业管理工作在项目各个阶段的体现

  1、 项目的前期工作方案设计由公路处委托编制,在线路走向及标准上基本能符合有关要求,服从于总体规划,但细节方面难免有与各区(市)政府的设想发生冲突的地方,因此主要任务是会同各方对方案进行充分论证,加强沟通。做到既坚持原则,又要有灵活变通,最大程度满足多方面的需求。

  施工图设计有公路处委托设计的,也有各建设单位委托设计的,两种形式各有利弊。但有一点必须坚持的是:施工图设计必须最大程度地服从于已批复的方案设计文件,如在线路走向及标准等大的方面有变更,必须在施工图文本形成之前得到各方的认可。这一点目前未从制度上形成有效约束,今后主要将采取两方面的工作,一是做好设计的中间汇报或审查工作,二是做好对设计质量、进度的考核工作。

  前期工作中另一个不足之处是对贯彻设计新理念做的不够,如何从这方面引导设计工作,需要前期工作各参与单位更新理念,提高认识,积极探索。

  2、 项目征地拆迁工作主要由各建设单位负责协调实施,征地拆迁工作错综复杂,其利害关系也非行业管理单位能掌握协调的,因此,行业管理工作也只能局限于宏观的把握。

  3、 招投标工作体现在介入招投标活动,主要是对招标文件进行初审(主体工程),要求公开招标,参与评审工作(评委一名)。

  目前,招投标中采用合理低价法的较少,对于大力推行合理低价法,行业管理中未能采取更为有效的办法。

  4、 实施过程中的工作进度控制:主要体现在总体进度的制定和把握。由于省下达的任务较少,实际完成困难不大且下达的任务相对比较客观,是否能完成主要取决于以下几个因素:开工时间、拆迁进度、资金保证,基于工程建设本身具有的规律性,其实最重要的因素还是地方政府领导的重视程度,是否与我们的计划目标一致。这就要求我们从各个方面多作工作,多解释沟通,以取得最大程度的支持。

  进度控制的行业管理工作另一方面是进度的统计、汇总,目前存在问题是各进度统计汇总结果不直观,不能较好地反映进度工作中存在问题,主要解决办法是对现有报表进行优化,加大信息收集力度,提高信息分析和处理能力。

  质量控制:质量控制是行业管理的核心,也是能最大程度体现行业管理成效的地方。这方面的工作主要集中在(1)日常的巡视工作;(2)各个季度的质量检查考核和各个阶段的专项检查以及省局、市质监站组织的检查。通过检查考核,提高了各参建单位的质量意识,营造了各建设单位创优争先氛围,同时对基本掌握了各项目的质量状况。从历次检查情况看,效果很好。

  当前,在质量行业管理方面存在几个问题尚需要进一步提高认识。

  ①从行业管理角度如何更好地进行质量控制。检查仅是事后控制的一种措施,而质量管理是一项细致、具体、专业性非常强的工作,行业管理人员能否在日常的巡视工作中及时准确地发现施工环节中存在的质量问题受到几个方面的限制,譬如人员的业务水平、非全过程的参与、与建设单位的认识不统一等等。为此,第一要提高行管人员的自身业务水平,需在设计、施工、管理方面都要有专长;第二要有针对性地开展巡查工作,比如沥青摊铺、预应力张拉重点要检查哪些内容,即要有目的地针对某个项目进行巡查,充分做好准备工作,不能停留在走马观花的阶段;第三要加强与建设单位的沟通,要本着为工程着想的原则争取意见的一致;第四,要拓展思路全方位多渠道地采取更为行之有效的质量行业管理办法,这方面需要进一步地探索。

  ②检查方式需要进一步完善。目前质量检查主要集中于季度检查及专项检查,都是检查通知发出后,工地现场随机抽查,这种检查方式一定程度上保证了检查的随机性(当然也存在施工单位为迎接检查而准备好段落的个别现象),但对总的检查项目缺乏计划性。能否在项目实施前制定一个检查计划,如土方压实度达到多少点、构件尺寸多少件等等,结合前一种检查方式,以达到对质量情况的总体把握。

  费用控制:基本上按照省下拨资金及各项目的进展情况拨付。建议加强跟踪审计,确保建设资金足额用于工程建设本身。

  安全控制:能够按照上级有关部门对工程建设安全管理要求进行检查,并纳入各阶段的季度考核工作中。

  5、 技术指导和业务培训作为行业管理职能,技术指导和业务培训是比较重要的一部分,也是各个参建单位乐于接受的管理行为。目前,这项工作开展的不是很到位,今后将在以下方面多做工作:邀请一些专家举办一些专题讲座;组织各建设单位互相交流好的经验和做法,组织建设单位参观学习,提升发展理念。

  三、 加强行业管理的具体措施

  1、建立高效、统一、特管的干线公路建设管理机构建设管理机构是保证干线公路建设管理工作正常进行必不可少的组织、指挥中心。当前我市干线公路的建设管理机构有公路部门、区(市)指挥部、BT项目实施单位等,因这些单位的隶属关系不同,管理体制各异,从而给公路部门行业管理深度带来很大的困难。

  因此,由政府授权组建一个以公路部门为主体的“统一机构”进行全方位的管理是十分必要的。从而可以从源头上进一步强化建设程序,理顺管理关系,从项目立项、开工建设、建设管理、资金监管、交竣工验收等环节对工程项目按省市管理要求严格监管。

  2、规划引导,积极做好前期工作储备并以此为基础、为重点路网的密度是有限的,资源也是有限的。为此,我们要依据“十一五”公路发展规划为引导,在保证现有国省干线公路的基础上,着眼于省干线路网调整,研究我市一些重要县道列入改造的可能,做好项目储备。同时,要严格按照规划的内容实施,必须确保实施的一次到位。

  前期工作中要把设计作为重点来抓,要贯彻设计新理念,考虑如何节约土地、节省造价,尤其是路线的线位,道路的标准定得是否合理,都要进行充分的研究。无论走哪种基本建设程序,在设计文件报相关部门审批前必须先由公路部门进行行业初审,以保证规划的充分体现,保证公路的安全、保证公路的沿线环境,保证公路的品质。

  3、计划调控,充分发挥资金杠杆作用当前,公路部门可调控干线公路建设资金来源主要是省定额补助资金,市配套资金等,虽然此部分资金与概算相比还有相当一部分缺口,需要地方政府或建设单位想方设法筹集。但将此部分资金完全用于工程建设,对于推进整个干线公路建设的作用还是十分明显的。因此,公路部门在确保此部分资金足额、及时到位的前提下,要对征地拆迁到位、工程质量优良、工程进展顺利的建设单位加大支付力度。采取全市统筹、保证总体、重点倾斜的政策,以保证资金的导向性作用、调控作用。同时,加强对资金的跟踪审计,确保建设资金足额用于工程建设本身。

  4、高度重视质量,加强行业监管,提升建设品质并以此为中心干线公路建设的质量目标是杜绝重大质量事故,消灭质量通病,工程项目质量合格率100%,优良率95%以上。围绕这个目标,公路部门要以开展“两创三比”活动为载体,贯彻公路设计新理念,进一步加大质量检查力度和覆盖面,以规范的质量检查通报制度、严格的质量考核奖惩制度、考核资金拨付制度来促使建设单位、施工单位、监理单位切实强化日常管理工作,全面提升工程建设现场规范化施工水平,确保工程项目质量全面创优,打造公路行业品牌工程。

  换个角度思考,无论建设项目投资主体是谁,但项目最终将交由公路部门管理、养护,因此对于工程项目全寿命周期内质量监控也是特别必要的。

  5、探索新型干线公路招投标运行机制,强化市公路部门参与招投标工作力度干线公路建设标准高,省市补助资金投入大,公路部门不仅行业管理责任十分重大,而且作为省市出资人代表,应进一步加强招投标活动的介入和管理。

  6、积极进行技术指导和业务培训全面推行工程项目管理信息系统,提高信息化管理水平。要利用各种形式的技术培训、再教育,使工程技术人员及时了解工程发展动态,熟练掌握各种新标准、新规范;要组织工程建设人员参观、学习、考察,提升新的发展理念,从而全面提高技术人员的业务素质和技术水平。

  通过近几年的努力,无锡公路取得了显著成绩,同时为下一阶段的工作积累了宝贵的经验。加强行业管理,转变工作方式,促进干线公路建设又快又好的发展,当好社会经济发展的先行军,履行好公路部门职责,永远是公路和谐发展的主题,。

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